Указом Президента Республики Казахстан №140 от 11 января 2017 года была создана Рабочая группа с целью разработки предложений по распределению полномочий между ветвями государственной власти. Данная группа состоит из представителей государственных органов, депутатского корпуса, судебной системы, Союза юристов Казахстана и известных ученых-правоведов (далее – Рабочая группа).
Рабочая группа разработала проект Закона Республики Казахстан «О внесении изменений и дополнений в Конституцию Республики Казахстан» (далее – Проект) и представила его на общественное обсуждение 26 января текущего года. Проект предусматривает внесение поправок в Конституцию Республики Казахстан (далее – Конституция), в том числе направленных на усиление механизмов защиты права частной собственности.
В частности, в Проекте внесены изменения и дополнения в пункты 1 и 2 статьи 26 Конституции Республики Казахстан:
1. «Каждый может иметь в своей собственности любое законно приобретенное имущество.
2. Право собственности неприкосновенно. Собственность, включая право наследования, гарантируется законом. Не допускается принятие законов и иных нормативных правовых актов, ограничивающих или отменяющих право собственности на законно приобретенное имущество, если иное не предусмотрено Конституцией».
Предложения Рабочей группы по замене слов «Граждане Республики Казахстан» на слово «Каждый» в подпункте 1 пункта 26 вызвали оживленные дискуссии на страницах прессы и в социальных сетях. Это было связано, прежде всего, с опасениями отдельных членов общества о предоставлении права собственности на землю иностранцам. Если со стороны некоторых политиков, юристов и рядовых граждан данная норма подверглась резкой критике, то со стороны известных ученых и практиков она получила поддержку.
При анализе изменений и дополнений в статье 26 Конституции Республики Казахстан были сделаны следующие выводы и результаты:
1. О способах регулирования правового статуса личности через термины «граждане», «никто», «все», «каждый».
В соответствии с устоявшейся терминологией в международно-правовых актах, в конституциях многих стран используются слова «каждый имеет право…», «никто не может быть лишен…», «все». Если речь идет о правах, предоставляемых только лицам, имеющим гражданство данного государства, то используются слова «граждане имеют право». Такая терминологическая особенность объясняется различием правового статуса, то есть объемом прав и обязанностей человека и гражданина.
В Конституции используются термины «граждане Республики Казахстан», «каждый», «все», «иностранцы» и «лица без гражданства», что свидетельствует о дифференцированных подходах к регулированию правового статуса личности. По данному вопросу имеется разъяснение и в нормативном постановлении Конституционного совета от 1 декабря 2003 года № 12[1]. При этом слово «каждый», используемое в тексте Конституции, помимо граждан республики, означает и лиц без гражданства, находящихся в Республике Казахстан.
В соответствии со статьей 12 Конституции «Права и свободы человека неотъемлемы от каждого от рождения, признаются абсолютными, никто не может их отнять, содержание и применение законов и иных нормативных правовых актов определяются исходя из этого». Если иное не предусмотрено Конституцией, законами и международными договорами, иностранцы и лица без гражданства пользуются в Республике правами и свободами, а также несут обязанности, установленные для граждан.
То есть, каждый человек и гражданин на территории Казахстана обладает всеми правами и свободами, кроме политических. Эти положения согласованы с принципом конституционного строя о полноте прав и свобод граждан Республики Казахстан.
2. О соответствии поправок в пункт 1 статьи 26 Конституции международным актам в области прав человека.
В соответствии с пунктом 4 статьи 12 Конституции, если иное не предусмотрено Конституцией, законами и международными договорами, иностранцы и лица без гражданства пользуются в Республике правами и свободами, а также несут обязанности, установленные для граждан. То есть, в первую очередь, данная статья Конституции (включая пункт 1 статьи 26 Конституции в редакции), рассматриваемая совместно с другими нормами Конституции, может ограничивать права и свободы иностранцев и лиц без гражданства.
В статье 17 Всеобщей декларации прав человека, принятой Генеральной Ассамблеей ООН 10 декабря 1948 года, говорится, что каждый человек имеет право владеть имуществом как единолично, так и совместно с другими, и никто не должен быть произвольно лишен своего имущества.
Также Международный пакт об экономических, социальных и культурных правах (Нью-Йорк, 19 декабря 1966 года) признает право каждого на достаточный жизненный уровень, включая достаточное питание, одежду и жилище, а также на постоянное улучшение условий жизни (статья 11). В связи с этим, поправки, вносимые в пункт 1 статьи 26 Конституции, устраняют противоречия в международных актах в области прав человека.
3. О необходимости установления конституционных гарантий прав и свобод иностранцев и лиц без гражданства
Новая редакция пункта 1 статьи 26 Конституции предусматривает, что граждане Республики Казахстан могут иметь в своей собственности любое законно приобретенное имущество.
Следует отметить, что особенностью данной нормы Конституции является то, что она предусматривает защиту только законно приобретенного имущества. В связи с этим, данная норма не регулирует вопрос приобретения имущества в собственность, а только его защиту.
Соответственно, она не предоставляет иностранцам и лицам без гражданства возможности приобретать в собственность законно приобретенное имущество на территории Казахстана, что может негативно сказаться на инвестиционной привлекательности страны. Однако развитие экономических, научно-культурных связей между государствами требует гарантий прав лиц без гражданства в данном государстве. В связи с этим, в проекте предпринята попытка установить гарантии, такие как право «каждого иметь в своей собственности любое законно приобретенное имущество» (пункт 1 статьи 26) для иностранцев и лиц без гражданства.
При этом дискуссии по вопросу предоставления иностранцам права собственности на землю в связи с изменениями в статье 26 Конституции необоснованны, поскольку нормы пункта 1 данной статьи не предусматривают права каждого на приобретение имущества, а также земли.
В соответствии с пунктами 2 и 3 статьи 6 Конституции, земля также может находиться в частной собственности на основаниях, условиях и пределах, установленных законом. При этом субъекты и объекты собственности, объем и пределы реализации собственниками своих прав, гарантии их защиты определяются законом.
4. О недопустимости ограничения права собственности иностранцев и лиц без гражданства
Некоторые отечественные юристы впадают в заблуждение, считая, что все конституционные права человека и гражданина должны быть ограничены. Другие же отождествляют права и свободы человека и гражданина с теми, что предусмотрены Главой II Конституции.
Однако в Конституции установлен перечень отдельных прав и свобод, не подлежащих ограничению. Например, в соответствии с пунктом 3 статьи 39 Конституции «Права и свободы, предусмотренные статьями 10; 11; 13-15; пунктом 1 статьи 16; статьей 17; статьей 19; статьей 22; пунктом 2 статьи 26, ни при каких обстоятельствах не должны быть ограничены».
В указанных статьях Конституции (13-15, 16, 17, 19, 22) используются слова «каждый», «все», «никто». А в статьях 10 и 11 Конституции используется термин «гражданин». Более того, цель такого использования слов в указанных статьях весьма понятна, поскольку они касаются либо лишения гражданства Республики Казахстан, либо выдачи гражданина иностранному государству, и, соответственно, не могут охватывать права иностранного гражданина или лица без гражданства.
В свою очередь, в пункте 2 статьи 26 Конституции говорится: «Собственность, включая право наследования, гарантируется законом».
При этом законом гарантируется любое законно приобретенное имущество. Термин «имущество» по своему содержанию тесно связан с термином «собственность». На это указывал и М.К. Сулейменов[2] в заключении по новой редакции пункта 2 статьи 26 Конституции.
В этом контексте необходимо рассматривать указанные пункты статьи 26 Конституции в неразрывном единстве с точки зрения их конституционно-правовой ориентации.
Следует также отметить, что пункт 2 статьи 26 Конституции не определяет напрямую субъект права на недвижимое имущество, гарантируемого законом. Отсюда следует вывод – согласно действующей редакции данного пункта статьи 26, право на недвижимое имущество гарантируется всем физическим лицам без ограничений.
По смыслу положений пункта 1 статьи 26 Конституции, законом гарантируется возможность владения собственностью только гражданами Республики Казахстан. Следовательно, пунктом 1 статьи 26 Конституции установлено искусственное ограничение права собственности иностранцев и лиц без гражданства. Это, в свою очередь, не соответствует пунктам 1 и 2 статьи 12, пункту 2 статьи 26 и положениям пункта 3 статьи 39 Конституции, согласно которым каждому от рождения признаются и гарантируются права и свободы человека в Республике Казахстан, а также международным стандартам в области прав человека.
5. О недостаточности обеспечения прав собственности иностранцев и лиц без гражданства в законодательстве Республики Казахстан
В соответствии со статьей 12 Гражданского кодекса Республики Казахстан (Общая часть) (далее – ГК) граждане Республики Казахстан, граждане других государств и лица без гражданства признаются физическими лицами. Следовательно, гарантируется право собственности граждан Республики Казахстан, граждан других государств и лиц без гражданства.
Действующее законодательство Республики Казахстан в некоторых случаях рассматривает понятия «гражданин» и «физическое лицо» как равнозначные. Например, весь раздел 2 главы 1 ГК посвящен правам граждан, однако сам раздел называется «Граждане Республики Казахстан и другие физические лица». Тем не менее, статья 12 ГК уточняет, что если иное не установлено Кодексом, положения настоящей главы применяются ко всем физическим лицам.
Вместе с тем, некоторые права граждан, закрепленные в указанном разделе ГК, не распространяются на иностранцев и лиц без гражданства. Например, согласно пункту 1 статьи 19 ГК, граждане, за исключением случаев, предусмотренных настоящим Кодексом и иными законодательными актами, вправе заниматься предпринимательской деятельностью без образования юридического лица.
В свою очередь, индивидуальное предпринимательство признается самостоятельной, инициативной деятельностью граждан Республики Казахстан, оралманов, направленной на получение чистого дохода, основанной на их собственности и осуществляемой от имени физических лиц, на их риск и под их имущественную ответственность. Осуществление индивидуального предпринимательства другими физическими лицами запрещено (пункт 1 статьи 30 Предпринимательского кодекса РК).
Кроме того, суды Республики Казахстан рассматривают дела с участием иностранных лиц, если ответчик – организация находится на территории Республики Казахстан или ответчик – гражданин имеет место жительства (пункт 1 статьи 466 Гражданского процессуального кодекса РК). То есть, суды РК могут применять статьи 26-27 ГК в отношении иностранцев только в случае, если иностранные граждане постоянно или преимущественно проживают на территории РК. В свою очередь, в отношении других иностранцев эти положения АПК не рассматриваются.
В свою очередь, ГК регулирует товарно-денежные и иные имущественные отношения, основанные на равенстве участников, а также личные неимущественные отношения.
Вместе с тем, ГК устанавливает, что срок права собственности является бессрочным и может быть прекращен принудительно только по основаниям, предусмотренным настоящим Кодексом (пункт 5 статьи 188). Кроме того, основания для прекращения права частной собственности на земельный участок предусмотрены и Земельным кодексом (81, 84, 85 и др.).
А согласно Предпринимательскому кодексу, субъекты предпринимательства могут владеть любым законно приобретенным имуществом, и его неприкосновенность гарантируется законом (статья 7).
Таким образом, все, что не запрещено, может быть в собственности, но это не урегулировано в Конституции.
6. Об отсутствии противоречия между пунктом 2 статьи 26 и пунктом 2 статьи 6 Конституции
Рабочая группа предложила положение о недопустимости принятия законов и иных нормативных правовых актов, ограничивающих и отменяющих право каждого иметь в своей собственности любое законно приобретенное имущество, если иное не предусмотрено Конституцией (пункт 2 статьи 26).
По мнению некоторых ученых-юристов, данное дополнение противоречит пункту 2 статьи 6 Конституции, где говорится: «Субъекты и объекты собственности, объем и пределы реализации собственниками своих прав, гарантии их защиты определяются законом». На самом же деле, норма, установленная пунктом 2 статьи 6 Конституции, отличается от правила, установленного нормой пункта 2 статьи 26 Конституции.
Также следует отметить, что из смысла норм пунктов 1 и 2 статьи 26 Конституции следует вывод, что собственность, в том числе право наследования, гарантируется законом. Однако гарантия должна предоставляться не собственности, а праву собственности. Кроме того, следует обратить внимание на соотношение понятий «собственность» и «право наследования» в пункте 2 статьи 26 Конституции.
Обобщая вышесказанное, можно заключить, что предложенные Рабочей группой изменения в статью 26 Конституции Республики Казахстан направлены, в первую очередь, на обеспечение равенства в вопросе защиты собственности граждан Республики Казахстан, иностранных граждан и лиц без гражданства. Замена слова «гражданин Республики Казахстан» на слово «каждый» в указанной конституционной норме послужит гарантией права частной собственности и его неприкосновенности для всех физических и юридических лиц, позволит улучшить инвестиционный климат, а также создаст условия для существенного уточнения смысла других прав человека.
[1] Постановление Конституционного Совета Республики Казахстан от 1 декабря 2003 года № 12 «Официальное разъяснение статей 10 и 12 Конституции Республики Казахстан». http://adilet.zan.kz/rus
[2] https://www.zakon.kz
Национальный портал