В середине 2000-х годов основой административной реформы в Казахстане стала адаптация и дальнейшее внедрение практик «Good governance». Понятие «Good governance» или «Эффективное государственное управление» предполагает рассмотрение всех государственных ведомств не как части бюрократического механизма, а как отдельных организаций, направленных на достижение различных целей в развитии страны.
В 2007 году Глава государства в своем Послании определил в качестве одной из основных задач развития «ускоренное проведение административной реформы с учетом международной практики» с целью создания «целостного и профессионального Правительства».
В Указе Президента «О мерах по модернизации системы государственного управления Республики Казахстан» были конкретизированы приоритеты административной реформы: (1) качественное совершенствование процессов и процедур государственного управления, а также оказания государственных услуг; (2) повышение профессионализма, эффективности деятельности и слаженности государственного аппарата.
Согласно Указу, одной из основ эффективной системы государственного управления должна стать комплексная оценка эффективности деятельности органов государственного управления. При создании отдельной системы оценки работы государственного аппарата Казахстану необходимо было учесть множество факторов. Например, на тот момент в госорганах отсутствовал какой-либо опыт проведения внешней оценки и культура оценки. Чиновники не понимали, что оценка – это не инструмент наказания, а ее задача – улучшение работы. Другой важной проблемой стало определение понятия «эффективность работы государственного органа»: в чем она выражается, как оценивать эффективность различных ведомств и получать сопоставимые результаты? По итогам проведенного анализа международной практики, казахстанская модель была разработана на основе действующих систем оценки Канады, Великобритании, США, Южной Кореи и других стран.
Официально Система оценки эффективности деятельности государственных органов вступила в силу в 2010 году. В первый год работы системы оценки пилотная оценка была проведена лишь в трех государственных органах: акимате Акмолинской области, Агентстве по регулированию естественных монополий и Министерстве труда и социальной защиты населения. После пилотной оценки, отработки методологии и процедур оценки в 2011 году были оценены 40 государственных органов. На сегодняшний день оценены 14 акиматов областей, акиматы городов Астаны и Алматы, а также 15 центральных государственных органов (министерства и агентства).
За шесть лет своей работы оценка сформировалась как целостная система: сформирован постоянный график оценки и соответствующие ему потоки данных, разработана комплексная методология, сформированы все основные процедуры оценки: от подведения итогов, обжалования результатов до их обсуждения и введения в действие разработанных рекомендаций (пост-аудит).
Методология системы оценки строится следующим образом: Указ Президента №954 определяет основные элементы методологии – Блоки Системы оценки и направления внутри нее. Каждое направление, например, «Управление персоналом», «Качество оказания государственных услуг» или «Открытое правительство» – это отдельный показатель эффективности работы государственного органа. В отдельности Методология в Методиках по каждому блоку оценки описывает совокупность критериев и порядок проведения расчета. Критерии оценки весьма динамичны: ежегодно в методики оценки вносятся изменения. Так, например, к 2015 году все государственные органы разработали 100% стандартов оказания государственных услуг и оценка по такому критерию была прекращена. Были введены новые критерии, оценивающие степень автоматизации государственных услуг (перевод в электронный формат), степень оптимизации процессов оказания госуслуг (сокращение сроков оказания услуги и количества запрашиваемых у населения документов) и т.д. Изменилась и основа оценки в вопросе применения информационных технологий, их интеграции друг с другом, что также необходимо для качественного оказания государственных услуг населению. К 2016 году количество ведомственных информационных систем составило 274 единицы и уровень их взаимосвязи достиг 95%. Учитывая это, критерий также был снят из оценки, теперь основной акцент будет перенесен на качество их использования. Такая подвижность методик делает Систему оценки гибкой и позволяет оперативно реагировать на реформы в сфере государственного управления.
В целом Система оценки отражает общий прогресс административной реформы. В первые годы благодаря оценке государственные органы привели в порядок свои внутренние процессы. Например, тогда от них требовалось внедрение стратегических планов и через свои критерии Система оценки могла оценить, насколько качественно государственный орган разработал стратегический план и насколько правильно спланировал показатели своей работы и уровень достижения показателей по итогам года. Оценивались процедуры управления персоналом и оказания государственных услуг, внедрение электронного документооборота, интеграция баз данных и развитие электронного правительства. То есть, через свои критерии эта Система заставляла государственные органы улучшать свою работу и вместе с тем поддерживать ключевые реформы по модернизации государственного управления.
В этом году оценка проводилась по новой методической модели. Новая модель отказалась от оценки многих процедурных вопросов и сфокусировалась на двух вещах: оценке результатов и поддержке ключевых реформ государственного управления. При этом результатом работы государственного органа должны рассматриваться достижение определенных стратегических показателей, а также оказание услуг гражданам. В этом ключе двумя основными блоками оценки стали (1) «Достижение стратегических целей и показателей бюджетных программ», (2) «Взаимодействие с гражданами». Эти два блока дают по 45% от итоговой оценки каждого государственного органа. Ключевые процессные показатели, без которых эффективная работа государственного органа невозможна, оцениваются в блоке «Организационное развитие» и дают 10% от итогового балла.
Первый блок оценивает, как государственный орган достиг задач стратегического характера в течение года, при этом как освоил и использовал средства бюджетных программ. В этом году впервые была оценена связь между целями стратегического планирования и бюджетом во всех министерствах. Установление такой связи – это первый важный шаг во внедрении «результативного» бюджета, когда без этого невозможно оценить эффект от расходования бюджетных средств.
Второй блок «Взаимодействие с гражданами» поддерживает ориентацию государственных органов на удовлетворение потребностей граждан. Оценивается, насколько качественно и своевременно государственный орган оказывает услуги, насколько качественно и полно рассматривает и удовлетворяет жалобы граждан, а также проводится большой объем работы по «открытости» государственного органа: сколько и какие открытые данные он публикует, как ведет диалог с гражданами (сайт, блоги, опросы, пресс-конференции), насколько полно раскрывает бюджетную информацию и публикует законопроекты для обсуждения. В рамках оценки проводится общественный мониторинг качества оказанных услуг населению посредством тайного анкетирования.
Блок «Организационное развитие» оценивает факторы, определяющие эффективность государственного органа как организации, где оценивается оценка персонала государственного органа, а также насколько полно и эффективно государственный орган использует в своей работе информационные системы, насколько они интегрированы с электронным правительством. В рамках данного блока проводится уникальное тайное анкетирование госслужащих, им задаются вопросы об уровне нагрузки, удовлетворенности условиями труда и оплаты труда, стимулировании и управленческих практиках в госоргане. В этом году анкетирование охватило 27 000 госслужащих, а сейчас ведется большая работа по автоматизации анкетирования и в ближайшее время все госслужащие будут участвовать в оценке.
Самым главным эффектом оценки можно назвать то, что у государственных органов появилась возможность видеть конкретную «карту эффективности» и сравнивать себя с другими государственными органами. Такой элемент конкуренции может стать хорошим стимулом для многих оцениваемых министерств и акиматов в решении проблем и оптимизации работы. Также стоит учитывать, что оценка – это не разовая акция, она проводится ежегодно, и стоит понимать, что она даст хороший дисциплинарный результат по конкретным критериям.
На гораздо более высоком уровне Система оценки позволяет поддерживать реформы и проверять процесс их реализации. Ранее упомянутая реформа проводилась в сфере оказания государственных услуг. С момента принятия Закона «О государственных услугах» в 2013 году государство определило для себя новую роль услугодателя. В данной сфере было много сложностей: оказание услуг занимало много времени, требовалось много документов в бумажном виде от населения, сроки оказания были длительными. При этом многие государственные услуги были не структурированы, не были указаны конкретные стандарты их оказания, не были определены сроки оказания и исполнители.
Все эти проблемы легли в основу методики оценки оказания государственных услуг: от внесения услуг в Реестр, разработки стандартов, автоматизации и передачи их в центры обслуживания населения до расчета сроков и документов, необходимых для оказания услуг. Сейчас результаты оценки отражают масштабную работу, проделанную государственными органами. В 2016 году количество оказанных услуг, внесенных в Реестр и имеющих «государственный» статус, увеличилось в 3 раза (сегодня их 723). По каждой государственной услуге Реестра приняты стандарты и регламенты. 414 видов государственных услуг автоматизированы и оказываются в электронном виде. 75% видов государственных услуг (548 из 723 по Реестру) стали доступны населению через государственную корпорацию «Правительство для граждан» и ЦОНы. А за 7 лет количество оказания государственных услуг сократилось в 46 раз (с 494,6 до 10,7 тыс.).
В целом, эффект от модернизации государственного управления, частью которой является Система оценки, можно определить по простому показателю обращений и жалоб граждан. В 2007 году в государственные органы поступило более 23 млн обращений и жалоб от граждан. По мере реализации административной реформы количество обращений граждан сократилось в 2 раза к 2013 году (до 10,8 млн), а к 2016 году – в 18 раз (с 23 до 1,3 млн).
В настоящее время Система оценки активно поддерживает реформу по повышению прозрачности деятельности государственных органов. Для этого разработан ряд критериев: активность государственных органов при публикации проектов бюджетных программ и отчетов об их исполнении; проекты нормативных правовых актов для всеобщего обсуждения; статистическая информация, определяющая эффективность деятельности. Качество обратной связи также оценивается дополнительно: ответы на запросы каких-либо данных со стороны граждан, реагирование на жалобы в блоге руководителей госорганов. По итогам 2016 года государственным органам необходимо проделать большую работу для достижения прозрачности в работе, при этом перед Системой оценки стоит новая сложная задача.